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La actuación pública mediante sociedad urbanística con la finalidad de obtener suelo residencial urbanizado: el proyecto Ciudad Jardín- Arroyomolinos
Victoria LÓPEZ TORRALBA
Letrado de la Comunidad de Madrid

SUMARIO:
1-. Introducción: La actuación pública mediante sociedades urbanísticas.
2-. Las Sociedades Urbanísticas: Áreas de Promociones Empresariales, S.A., ARPEGIO.
3-. Fundamentos jurídicos de la actuación pública mediante sociedades urbanísticas.
4-. Análisis de la actuación urbanística: Ciudad Jardín Arroyomolinos.
4.1. Localización: el municipio de Arroyomolinos.
4.2. Arroyomolinos dentro de las Estrategias del Plan General Regional.
4.3. El proyecto y las normas urbanísticas: Revisión de las Normas Subsidiarias de Arroyomolinos.
4.4. Datos básicos de Ciudad Jardín Arroyomolinos.
4.5. Ordenación prevista: superficies, usos, aprovechamientos, sistemas generales y cesiones.
4.6. Sistema de Actuación y previsiones de ejecución.
5-. Reflexiones sobre la actuación urbanística.
6-. Bibliografía.

1-. INTRODUCCIÓN.

Al comenzar nuestro estudio, conviene partir de una idea que indudablemente ha de tenerse presente a lo largo del mismo, a saber, la configuración del urbanismo como una función pública. Esta máxima, de generalizado conocimiento, se desprende del ordenamiento jurídico - a partir de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956- y se recoge en nuestra jurisprudencia[1], partiendo mandato constitucional que proclama el artículo 47, “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos”. Esta configuración del urbanismo revela la primacía del interés general sobre la propiedad privada[2], pero también impone una serie de obligaciones y  límites que en el ejercicio de la actividad urbanística, han de marcar la actuación pública.

Esta caracterización del  urbanismo como actividad pública,  implica que los sujetos que la llevan a cabo –directa o indirectamente- son  sujetos administrativos, y particularmente, teniendo en cuenta la distribución de competencias de nuestro ordenamiento jurídico, sobre todo a partir de la doctrina fijada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997[3], se encomienda a los Ayuntamientos y a las Comunidades Autónomas, si bien, estas últimas continúan desempeñando un papel subsidiario respecto de los Ayuntamientos en la gestión urbanística, acudiendo dentro de sus  fórmulas de actuación urbanística a entes como los Organismos Autónomos o las  Empresas Públicas.

Siguiendo a  Lliset Borrel[4], cabe distinguir tres niveles de actividad pública referidas al ámbito urbanístico, con sus propias peculiaridades organizativas:

  • Actividad de ordenación (esencialmente referida a los planes urbanísticos), que suponen el ejercicio de una potestad administrativa mayor, indesconcentrable, indescentralizable e indelegable, y que está atribuida al Ayuntamiento en Pleno.
  • Actividad de dirección, que también constituye una función pública, ex Art. 4.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, es decir, el ejercicio de potestades administrativas de ejecución, como la aprobación de proyectos de reparcelación o compensación o el otorgamiento de licencias.
  • Actividad material de ejecución de los planes, que supone la realización de la obra urbanizadora, permitiéndose en este caso formas privadas de gestión, al no implicar el ejercicio de autoridad.

Dentro de estas formas privadas de gestión para la ejecución material de los planes, una forma idónea para llevar a cabo tal finalidad la constituyen la empresa urbanística que en ningún caso puede ejercer funciones que impliquen el ejercicio de autoridad pública, pero que trata de hacer efectivos los principios de eficacia y eficiencia consagrados en los artículos 103 y 32.1 de la Constitución Española.

Realizadas las anteriores precisiones, vamos a centrar nuestro estudio, como indica el título del trabajo,  en al análisis de una actuación urbanística concreta en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, ejecutada por una empresa pública con forma de sociedad mercantil dependiente de la misma – ARPEGIO-, con la finalidad de producir suelo residencial urbanizado en un municipio del sur de la región. La metodología que vamos a seguir consiste hacer una breve referencia a la entidad pública actuante, en segundo lugar, un análisis de la actuación para aportar finalmente algunas ideas o reflexiones a la luz de lo expuesto.

2-. LAS SOCIEDADES URBANÍSTICAS. AREAS DE PROMOCIÓN EMPRESARIAL S.A., ARPEGIO.

Antes de referirnos específicamente a las Sociedades Urbanísticas, resulta muy ilustrativa la Sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de enero de 1986  al analizar, con carácter general, la actuación de la Administración Pública mediante entidades, parte de cuyo Fundamento Jurídico Séptimo reproducimos a continuación: “Siguiendo esa misma línea de pensamiento es preciso referirse aquí, antes también de entrar a analizar el contenido y alcance de los preceptos tachados de irrespetuosos con la competencia estatal, a una realidad fáctica y jurídica, cual la del modo de actuar de las Administraciones públicas mediante determinadas entidades, más en particular, el valor del Derecho Público y del Privado a la hora de admitir ciertas formas de personificación de las entidades públicas y sobre el régimen de las mismas, cuestiones en las que se ha constatado una evidente evolución -en la que sería impertinente entrar- hasta haber adquirido en la actualidad carta de naturaleza la creación por la Administración de entes institucionales bajo formas privadas de personificación, muy en particular bajo la forma de sociedades anónimas, lo que conduce a la actuación bajo un régimen de Derecho Privado, de entes que se han personificado bajo una forma jurídica pública, de todo lo cual es buena muestra, en nuestra Patria, la misma Ley de Sociedades Anónimas que en su Art. 10 admite sociedades de ese tipo con un solo accionista, un ente público, y en esa misma dirección se suelen invocar los pertinentes preceptos de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, Ley del Patrimonio del Estado, e incluso la Ley General Presupuestaria, a cuyas normativas habremos de aludir más adelante. Parece claro que, como observa la doctrina, la instrumentalidad de los entes que se personifican o que funcionan de acuerdo con el Derecho Privado, remiten su titularidad final a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también el ámbito interno de las relaciones que conectan dichos entes con la Administración de la que dependen, tratándose en definitiva de la utilización por la Administración de técnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica.

Se ha dicho también que la forma mercantil supone la introducción en el tráfico de una entidad que externamente, en sus relaciones con terceros, va a producirse bajo un régimen de Derecho Privado, pero internamente tal sociedad es realmente una pertenencia de la Administración, que aparece como socio exclusivo de la misma, un ente institucional propio de la misma, y a estos conceptos responde la regulación legal española, bien que la misma haya que entresacarse a veces de ordenamientos o cuerpos diversos, como pueden ser los ya antes citados, sobre cuyos textos, -repetimos- habremos de volver.”

Centrándonos ya en la sociedad urbanística, que obviamente participa de las mismas características que cualquier empresa pública si bien con un objeto[5] centrado en el ámbito urbanístico, resulta clarificador partir de su concepto, definiéndola como aquella sociedad mercantil cuya propiedad corresponde total o parcialmente a un ente público, dedicada a la ejecución de las actividades urbanísticas, definición de la que se desprenden como notas esenciales las siguientes[6]:

  1. Sociedad mercantil, lo que excluye necesariamente a las personas físicas y las jurídicas no mercantiles como las sociedades civiles;
  2. Propiedad pública, la titularidad del capital social pertenece total (empresas instrumentales, constituyendo un supuesto de gestión pública directa) o parcialmente (empresas mixtas) a un ente público, ya sea de forma directa o indirecta.
  3. La finalidad urbanística en sentido amplio, con el único límite de imposibilidad de intervenir en actos que impliquen ejercicio de autoridad reservados a la Administración Pública. En este sentido se expresa la Exposición de Motivos del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado mediante Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (en adelante RGU) al señalar que pueden crearse por la Administración para todos los fines “sin excluir ninguno de los fines incluidos  en el ámbito urbanístico”.

Señalado lo anterior, es preciso advertir que el ente ÁREAS DE PROMOCIÓN EMPRESARIAL, S.A., ARPEGIO,  responde a estas notas características puesto que  es una empresa pública de la Comunidad de Madrid[7], con forma jurídica de sociedad anónima mercantil, dependiente de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, y que forma parte de su Administración Institucional, perteneciendo su capital social íntegramente a esta Administración Autonómica.

Remontándonos a su origen, en su génesis, esta empresa pública no tenía un objeto social centrado en el desarrollo y promoción de actividades urbanísticas en general y para toda la Comunidad de Madrid, sino que su actuación se limitaba al desarrollo y promoción de innovaciones y tecnología industriales aplicables tanto a productos como a procesos, dentro del ámbito de la actuación urbanística de Tres Cantos.

Paulatinamente, el objeto social de esta entidad se va ampliando para dar respuesta a las nuevas necesidades emergentes en el ámbito autonómico y, concretamente, como instrumento de inestimable ayuda en el desarrollo de las políticas que en materia de urbanismo en general, marcaba la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo   y Transportes de la Comunidad de Madrid, de la que depende directamente, ejecutando las estrategias que desde el Gobierno regional se establecían  en materia de suelo e infraestructuras.

Actualmente, su objeto social – tras sucesivas ampliaciones- ha quedado redactado del siguiente modo (escritura pública de ampliación del objeto social de fecha 13 de febrero de 1996):

“Esta sociedad, tiene por objeto:

            1-. La realización en todo el territorio de la Comunidad de Madrid, de toda clase de actuaciones relacionadas con la preparación de suelo para cualquier uso en sus diversos aspectos y etapas de planeamiento urbanístico, mediante la realización de estudios y proyectos, obras de infraestructura, urbanización y equipamientos, así como conservación de obras e instalaciones.

            2-. La promoción inmobiliaria de oficinas, centros y locales comerciales, parques temáticos, tecnológicos, naves industriales y viviendas, tanto de protección oficial como libres o de precio tasado, incluyendo la comercialización de todo ello.

            3-. La adquisición y enajenación de terrenos y de toda clase de inmuebles.

            4-. La gestión y prestación de toda clase de servicios urbanos o cualesquiera otros que sean necesarios para el desarrollo de las diversas promociones inmobiliarias, así como la creación de entidades o la participación en otras ya existentes, bajo cualquier forma jurídica, que contribuya o sean precisas para el cumplimiento de estos fines.

             5-. Proyectar, desarrollar y construir, así como conservar y explotar, por sí o por terceras personas, en nombre propio y por cuenta de la Comunidad de Madrid, las obras públicas y los servicios que se puedan desarrollar en relación con las infraestructuras que se estimen necesarias para el interés público en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid. Su actividad comprenderá  igualmente, la formulación y ejecución de proyectos de urbanización, así como la actividad urbanizadora promoviendo y gestionando urbanizaciones y realizando obras de infraestructuras y dotación de servicios en áreas determinadas; así como la financiación, gestión y explotación de las obras y los servicios resultantes de la urbanización”.

La concreción de nuestro estudio impide hacer un examen exhaustivo de ARPEGIO, pero sí conviene apuntar cuestiones que, como hilo argumental, permiten dar una visión de conjunto de su forma de gestión. En primer lugar, al ser un modelo de gestión pública con forma jurídico-privada participa de las ventajas que ofrece esta forma de actuación, por lo que su  flexibilidad en la adaptación a las demandas[8], caracterizan su intervención en el mercado. Todo ello sin perjuicio de que ARPEGIO, como empresa pública, debe cumplir en todos sus procesos de gestión con los principios de publicidad y libre concurrencia, que vienen establecidos por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

En definitiva, con esta fórmula de gestión la Comunidad de Madrid garantiza el control absoluto en la actuación de la sociedad mercantil, cuya titularidad le corresponde íntegramente,  pero a la vez obtiene las ventajas de la sujeción al derecho privado como son  la limitación de responsabilidad y eludir el rígido control administrativista que opera en el ámbito presupuestario, de contratación o incluso de selección de personal a su servicio.

Deteniéndonos brevemente en el aspecto  presupuestario y financiero[9], como muestra de la interrelación existente entre esta empresa pública y la Administración de la que depende, resulta  destacable cómo ARPEGIO   actúa en calidad de mandataria de la Comunidad de Madrid y realiza los encargos solicitados por esta[10], regulándose su relación a través de un Convenio (inicialmente firmado el 14 de marzo de 1996 y desarrollado por otro posterior de fecha 15 de julio de 1996). Algunos aspectos económico‑financieros destacables del Convenio son que la Comunidad ha de rembolsar a la entidad mercantil todos los gastos, incluidos los financieros, en los que incurra. En los presupuestos de la Comunidad de Madrid se recogen los compromisos de gastos plurianuales para cubrir los encargos y se concreta el importe máximo de endeudamiento autorizado a la sociedad. Esta se compromete a concertar las operaciones de endeudamiento necesarias en las mejores condiciones de mercado. El endeudamiento se traslada de los presupuestos de la Comunidad a los de la Sociedad.

De tal manera que ARPEGIO es una empresa que se autofinancia y no recibe aportaciones de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de que reciba aportaciones de suelo público para su transformación y puesta en el mercado.  Además, con el fin de hacer frente al gran volumen de inversiones necesario para el cumplimiento de sus objetivos, ARPEGIO reinvierte los ingresos obtenidos por la enajenación de parcelas, y en su caso acude al mercado financiero para realizar operaciones de crédito en las mejores condiciones posibles.

Retomando la cuestión relativa a su objeto, la función urbanística de ARPEGIO, se concreta en cuatro grandes líneas de actuación marcadas por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, que sintéticamente son las siguientes[11]:

1) Gestión de Suelo Público, que comprende la gestión del Planeamiento Urbanístico, Proyectos de Urbanización e Infraestructuras, Ejecución de Obras, Estudios de Mercado y Comercialización de Parcelas.

2) Gestión de Infraestructuras Públicas, que abarca la financiación, construcción y explotación en nombre propio y por cuenta de la Comunidad de Madrid, de las obras públicas y los servicios que se puedan desarrollar en relación con las infraestructuras necesarias para el interés público en el territorio de la Comunidad de Madrid.

3) Parque de Ocio de la Comunidad de Madrid, para la construcción en el término municipal de San Martín de la Vega de un área de ocio-cultural, con grandes inversiones en infraestructuras de acceso y recuperación medioambiental.

4) Nuevos Desarrollos Residenciales, a través de lo cual la Comunidad de Madrid inició un proceso de adquisición de suelo, por vías distintas a la expropiación forzosa y a través de acuerdos con los Ayuntamientos para  promover áreas de desarrollo residencial siguiendo los criterios de la Dirección de Planificación Regional y Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas.

En este último apartado se incardina la actuación que vamos a examinar, a través de la cual ARPEGIO  se marca como objetivo la producción de suelo residencial urbanizado. Sin embargo, no es la única actuación que ha realizado con la finalidad de generar suelo residencial, pudiendo citarse otras también destacables:  Parque Residencial Soto de Henares en Torrejón de Ardoz para la construcción de más de seis mil viviendas – el cincuenta por ciento con algún grado de protección-, o el proyecto Alcalá Garena, todo ello sin olvidar  otras operaciones en las que, sin ser el objetivo prioritario el desarrollo residencial, se les otorga un lugar preferente como medio para reequilibrar la actuación,  así en el Parque Empresarial Madrid Las Rozas, donde alrededor de un nuevo centro urbano empresarial se urbanizaron parcelas para la construcción de más de dos mil viviendas; el Parque Lineal Arroyo Culebro, dentro del cual se integraba el Parque Residencial Polvoranca Culebro o el Parque Oeste Alcorcón, esta última con preeminencia de los usos terciarios pero en el que el uso residencial también merece ser mencionado.

Sin perjuicio de las reflexiones que posteriormente realizaremos, la fórmula de actuación para llevar a cabo   este nuevo desarrollo residencial, mediante la adquisición de suelo por de vías distintas a la expropiación forzosa y a través de acuerdos con el Ayuntamiento de Arroyomolinos, responde  no solo a la mayor facilidad  de gestión para ARPEGIO sino también a una estrategia de política urbanística global, dentro de la Comunidad Autónoma. Se trata de una actuación urbanística singular, en una zona en la que inicialmente no existe demanda real de vivienda a corto plazo, y que al apreciarse la necesidad o decidirse políticamente que esta necesidad exista utilizando un elemento de atracción (como es en este caso el Parque de la Nieve junto con un nuevo parque industrial previsto), se acude a una entidad concreta y no a la fórmula de Consorcio urbanístico, modelo en el que apenas existe participación de capital público y que resulta viable en aquellos ámbitos en que existe una demanda real de suelo y la oferta es muy inferior, teniendo en cuenta, además, que es una operación que se desarrolla unida a la de MADRID XANADÚ, sirviéndose de su tirón en la zona.

Haciendo una exposición sucinta de la operación llevada a cabo en Arroyomolinos por ARPEGIO:

  1. ARPEGIO procede a realizar una operación de adquisición de terrenos a gran escala  en el municipio de Arroyomolinos, que  se materializa mediante escritura pública de fecha 22 de julio de 1998. Estos terrenos estaban clasificados como suelo rústico según las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal de Arroyomolinos de 1995[12].
    Con anterioridad ya se había celebrado un convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Arroyomolinos y Arpegio para marcar las pautas de desarrollo de los terrenos adquiridos.
  2. Reclasificación del suelo, que tras la Revisión de las Normas Subsidiarias (en adelante NN.SS.) se convierte en Suelo Apto para Urbanizar (SAU), dando cumplimiento a los precitados convenios urbanísticos.
  3. ARPEGIO  procede a realizar todos los trámites necesarios para la producción de suelo residencial urbanizado, mediante los instrumentos urbanísticos necesarios para los Sectores de Suelo Apto para Urbanizar, SAU 3 y SAU 5, como examinamos a continuación.

3-. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA MEDIANTE SOCIEDAD URBANÍSTICA.

Sin ánimo de ser exhaustivos, y con el único objeto de ordenar con cierta uniformidad los preceptos fundamentan la intervención pública mediante sociedad urbanística, y en particular la actuación que estamos examinando, podemos establecer el siguiente esquema:

-Fundamentos constitucionales de la intervención pública en el ámbito urbanístico:

Artículo 47 de la Constitución Española[13]

Artículos 103[14] y 31.2[15] de la Constitución Española, para hacer efectivo el principio de eficacia y eficiencia de las Administraciones Públicas.

Artículos 38[16] y 128.2[17] de la CE, atendiendo a la iniciativa pública en la actividad económica.

- Fundamentos legales y reglamentarios:

Artículo 4 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones[18]

Artículos 4 y 115, del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1976[19]

Artículos  21 a 23[20] del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado mediante Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto

Real Decreto 1169/1978, de 2 de mayo, sobre creación de sociedades urbanísticas por el Estado, los Organismos Autónomos y las Corporaciones Locales

Es preciso tener en cuenta, como ha afirmado el Tribunal Constitucional, que la normativa anterior a la Constitución Española en materia de Sociedades Urbanísticas se encuentra en vigor como derecho supletorio en la medida en que la normativa urbanística de las Comunidades Autónomas no la regulen o la regulen parcialmente. 

 -En el caso concreto de la Comunidad de Madrid[21], la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad Madrid, en su artículo 74  establece, al referirse a las formas de gestión de la actividad pública (dentro del Titulo III de la Ley, Ejecución del Planeamiento), que la Administración de la Comunidad Madrid y los municipios podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución que sea de su respectiva competencia, todas las formas o modalidades de gestión admitidas por la legislación de régimen jurídico y de contratación de las Administraciones públicas y de régimen local.

Para el desarrollo cooperativo de la actividad de ejecución, las Administraciones previstas en el número 1 de este artículo podrán, además:

a) Constituir consorcios, atribuyendo a éstos competencias.

b) Crear Mancomunidades de municipios para la gestión de servicios urbanísticos.

c) Delegar competencias propias en otras Administraciones, organismos de ellas dependientes o entidades públicas por ellas fundadas o controladas.

d) Utilizar los órganos de otras Administraciones o de los organismos dependientes o adscritos a ellas para la realización de tareas precisas para el ejercicio de competencias propias.

Específicamente el artículo 75,  bajo la rúbrica “Sociedades Urbanísticas”, reza que las Administraciones antes indicadas, las entidades públicas de ellas dependientes o a ellas adscrita y los consorcios por ellas creados, podrán constituir sociedades mercantiles de capital íntegramente público o mixto con cualquiera de las finalidades siguientes:

a) Redacción, gestión y ejecución del planeamiento.

b) Consultoría y asistencia técnica.

c) Prestación de servicios.

d) Actividad urbanizadora, ejecución de equipamientos, gestión y explotación de las obras resultantes.

En ningún caso podrán estas sociedades urbanísticas, a que se refiere el número anterior, proceder directamente a la ejecución material de las obras.

En cuanto a este último apartado, la Ley introduce una modificación de extraordinaria importancia, pues el artículo 79.1 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (que ya se refería a las sociedades urbanísticas, si bien con menor amplitud), permitía que las Sociedades ejecutasen servicios u obras en concurrencia con las personas privadas, ejecución de obras por las sociedades que ya contemplaba el artículo 21.2 a) del Reglamento de Gestión Urbanística, cosa que con la Ley 9/2001 no se permite[22].

[1]La reciente doctrina del Tribunal Constitucional alude a este carácter público de la actividad urbanística en sus Sentencias 61/1997, de 30 de marzo, 164/2001, de 11 de julio y 27 de febrero de 2002. Por otra parte, son numerosas las sentencias del Tribunal Supremo que recogen esta configuración del urbanismo como función pública.

Reproducimos a continuación, por su interés,  parte del Fundamento de Derecho Noveno, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001:

“La impugnación del Art. 4 LRSV no puede prosperar a la vista de la doctrina sentada en la STC 61/1997, F. 14 c). En consecuencia, rechazamos todos los motivos de impugnación relatados en el antecedente 10 de esta Sentencia. De una lectura conjunta de los tres apartados del Art. 4 LRSV concluimos que este precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística. Y, afirmada la dirección pública, impone el fomento de la participación privada. Según razonamos en nuestra STC 61/1997, F. 14 c), es el propio Art. 47 CE el que impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. Conforme con este principio rector el Art. 4 LRSV ha adoptado, en lo que ahora importa, dos criterios normativos: la sustracción del control y dirección de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de los propietarios o empresarios); y la participación de los particulares (propietarios o no) en la acción urbanística pública. Estas dos opciones normativas establecen, con carácter general, límites al posible juego de los derechos de propiedad (Art. 33.1 CE) y -en su caso-de libre empresa (Art. 38 CE) en relación con un bien escaso como es el suelo. No podemos dudar ahora, como tampoco hicimos en nuestra STC 61/1997, F. 14 c), de que esta regulación establece condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad y de libertad de empresa. En el marco de esta regulación corresponde a cada Comunidad Autónoma la concreta articulación de la acción urbanística pública con la participación o iniciativa privadas (así, mediante la regulación de los sistemas o técnicas de ejecución del planeamiento y, en relación con ello, del derecho a promover la transformación de suelo urbanizable). Es precisamente en el marco de la legislación autonómica donde han de quedar delimitados los ámbitos de participación e iniciativa propios del propietario y, en su caso, del empresario urbanizador.”

      [2] Artículo 33 de la Constitución Española, al referirse a la función social de la propiedad.

      [3] La doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que anuló la mayoría de los artículos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992, afirma que el legislador estatal carece de toda competencia en materia de territorio y urbanismo, sin perjuicio de las que la Constitución Española le reconoce al amparo de los art. 149.1 en materias que tienen relación directa con el urbanismo ( como el establecimiento de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad –apartado 1º- o en materia de expropiación forzosa –apartado 18ª-.

      [4]  LLISET BORREL, F., Gerencias de Urbanismo y Sociedades Urbanísticas. Manual de Urbanismo. INAP

      [5] Respecto a las posibilidades de actuación de las sociedades urbanísticas se pueden consultar las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo,  de fecha 2 de octubre de 2000 y 17 de junio de 1998.

      [6]  Boletín informativo nº 71 de la Asociación Española de Promotores Públicos de Vivienda  y Suelo.

      [7] Conforme al artículo 2.1 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, “Constituirán la Administración institucional de la Comunidad de Madrid, quedando sometidas a las disposiciones de esta Ley: a) los Organismos Autónomos. b) Los Órganos de Gestión sin personalidad jurídica distinta de la Comunidad y, en su caso, los Organismos Autónomos. c) Las Empresas Públicas.” Añadiendo el apartado segundo del precitado artículo, en su letra c) qué entiende la Ley por Empresas Públicas: 1) las sociedades mercantiles, en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta, de la Comunidad de Madrid, sus Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público y demás Entes Públicos (apartado redactado por Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid). 2) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia que por la naturaleza de su actividad y en virtud de ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado.”

 

      [8] El art. 58.2 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid establece que la actuación de las Empresas Públicas se inspirará en los principios de eficacia, productividad, economía y rentabilidad social.

      [9] Sobre el Programa de Actuación, Inversiones y Financiación (PAIF) que han de elaborar las Empresas Públicas téngase en cuenta el art. 59 de la Ley 1/1984 y el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre.

      [10] Conviene destacar que las sociedades urbanísticas que pueden desarrollar todos los fines incluidos en el ámbito urbanístico (según expresa la Exposición de Motivos del RGU), puede actuar en el ejercicio de estos fines, como una actividad propia y privada si no implica el ejercicio de potestades públicas o bien como concesionaria o mandataria de la Administración de la que depende.

      [11] Objetivos definidos por la propia empresa pública en su página Web, en la que además detalla las actuaciones que ha venido realizando recientemente.

      [12] Las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Arroyomolinos, aprobadas definitivamente por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de junio de 1995 (B.O.C.M.  de 19 de junio de 1995). La Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal fueron aprobadas definitivamente por Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el  de julio de 2001.

      [13] Artículo 47 de la Constitución Española: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

      [14] Artículo 103 de la Constitución Española: “1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

[15]  Artículo 31.2 de la Constitución Española “2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

      [16] Artículo 38 de la Constitución Española: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.”

[17]Artículo 128.2  de la Constitución Española: “2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.”

      [18] Artículo 4 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones. “Acción urbanística e iniciativa privada.

1. Los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquellos.

2. La gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará, en la medida más amplia posible, la participación privada.

3. En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo.”

      [19] La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1345/1976, de 9 de abril, dispone en su artículo cuarto que la gestión urbanística podrá encomendarse a Organismos de carácter público, a la iniciativa privada y a Entidades mixtas. Y, con relación a estas últimas, el artículo 115 de la misma Ley determina que el Estado y las Entidades Locales podrán constituir Sociedades anónimas o Empresas de economía mixta, con arreglo a la legislación aplicable en cada caso para la ejecución de los planes de ordenación; precepto que reproduce sustancialmente el contenido del artículo 138 de la Ley anterior, de 12 de mayo de 1956, y que constituye el reconocimiento y confirmación de tradicionales formas organizativas que, en el ámbito urbanístico, han tendido a agilizar la gestión de la política de suelo y a incorporar a la misma las técnicas propias de la iniciativa privada.

[20]Dispone el Reglamento de Gestión Urbanística, al referirse a la Personificación en forma societaria:

“Artículo 21.1. Las Administraciones urbanísticas podrán crear, conjunta o separadamente, Sociedades anónimas cuando así convenga a la promoción, gestión o ejecución de actividades urbanísticas. El acuerdo de creación, así como, en su caso, el de participación en la Sociedad ya creada, se regirá por la legislación que a cada Entidad le sea aplicable.

2. Podrá, especialmente encomendarse a las Sociedades constituidas por las Administraciones urbanísticas:

a) La realización de obras de infraestructura y dotación de servicios en un área o polígono determinados de actuación urbanística.

b) La promoción y gestión de urbanizaciones, con independencia del sistema que se adopte para la elaboración y ejecución del planeamiento urbanístico.

3. La participación pública en las Sociedades a que este artículo se refiere habrá de ser en todo caso mayoritaria.”

Artículo 22 del RGU: “1. Podrán también participar las Administraciones urbanísticas en cualesquiera otras Sociedades constituidas, con limitación de responsabilidad, por particulares para el desarrollo de fines de naturaleza urbanística.

2. En los supuestos a que este artículo se refiere, la participación administrativa podrá no ser mayoritaria. Si recibiesen especiales atribuciones por parte de la Administración competente, la Sociedad podrá quedar sometida al vínculo específico de control o sujeción que se determine, con la finalidad de adecuar tales atribuciones a los fines de interés público.”

Artículo 23 del RGU establece que “La Administración competente podrá entregar a las Sociedades urbanizadoras las concesiones de servicio convenientes, a fin de que con su explotación obtengan la retribución de la obra urbanizadora.”

      [21] Por razones de claridad expositiva, nos referimos en este apartado exclusivamente a aquellos preceptos normativos relativos a las Sociedades Urbanísticas específicamente, sin perjuicio de traer a colación el resto de disposiciones citadas anteriormente reguladoras de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, en general, y de las empresas publicas, como es el caso de ARPEGIO, en particular.

      [22] En este sentido Ángel Ortega García y Juan Ortega Cirugeda en Comentarios a la Ley del Suelo de Madrid. Editorial Montecorvo, Madrid, 2001

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