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La Evaluación Ambiental de los Planes y Programas en la normativa
Carlos Yañez Díaz
Letrado de la Comunidad de Madrid
SUMARIO: 1. La Evaluación Ambiental como técnica de protección medioambiental preventiva.2. El Control Jurisdiccional de las Evaluaciones de Impacto Ambiental. 3. La Evaluación Ambiental de los Planes y Programas. 4. Su transposición en la Comunidad de Madrid. La experiencia de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid. 5. Examen de algunas Evaluaciones Ambientales de Planes Generales de Ordenación Urbana realizadas en la Comunidad de Madrid. 5.1. Aguas. 5.2. Saneamiento y Depuración. 5.3. Infraestructuras. 5.4. Contaminación. 5.5. Calidad de los suelos. 5.6. Protección del medio natural. 5.7. Normas Urbanísticas de los Planes Generales. 6. La Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. 7. Conclusiones.

 

1. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL COMO TÉCNICA DE PROTECCIÓN MEDIOAMBIENTAL PREVENTIVA

La protección del medio ambiente requiere, no solo medidas a posteriori tendentes a restaurarlo en los supuestos de daños al mismo, sino esencialmente una tutela preventiva que permita, evitando las posibles agresiones medioambientales de antemano, una mejor conservación y regeneración medioambiental. El principio de prevención en el derecho ambiental[1] aparece en Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo sobre medio ambiente (1972) y en la Declaración de Río de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo y se ha convertido en uno de los principios estructurales del derecho ambiental comunitario apareciendo ya en el Primer Programa de Acción de 1973.

Una de las técnicas más conocidas de tutela medioambiental preventiva es la evaluación de impacto ambiental. Dicha técnica tiene un origen norteamericano[2] a raíz de la National Environmental Policy Act de 1969 (NEPA) de aplicación a las actuaciones federales pero que, posteriormente, ha sido introducida por numerosos Estados federados.

En Europa, dejando a un lado los precedentes de sendas leyes francesa e irlandesa, la Evaluación de Impacto ambiental aparece con la Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985[3], sobre “Evaluación de las incidencias de ciertos proyectos públicos y privados sobre el ambiente”, modificada posteriormente por Directivas 97/11/CE, del Consejo, de 3 de marzo de 1997[4] y 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo[5].

Las citadas Directivas se diferencian del modelo americano en que aplican la evaluación ambiental también a los proyectos privados, pero no a cualquier proyecto que pueda afectar al medio ambiente sino tan sólo a los supuestos recogidos en sus Anexos, algunos de los cuales quedan a la decisión de los Estados miembros.

La evaluación ambiental aparece como una fase dentro del procedimiento administrativo de elaboración o autorización de un proyecto o actividad  y desde la Directiva 2001/42 en el procedimiento de aprobación de un plan o programa, incluso aunque tenga carácter legislativo.

La característica más destacada de este procedimiento es que se atribuye la elaboración de la evaluación ambiental al órgano ambiental de la Administración pública que ha de elaborar o autorizar el proyecto. Esta intervención del órgano ambiental se debe esencialmente a dos razones, por un lado, una justificación técnica, en cuanto es necesaria una especialización en la materia medioambiental (conocimientos biológicos, forestales, etc.) y, por otro, ante la necesidad de una cierta independencia respecto del órgano que ha de aprobar el proyecto[6].

El procedimiento de evaluación, que se integra y forma un todo con el procedimiento sustantivo, tal y como establece la STC 13/98, de 22 de enero, se inicia cuando la persona física o jurídica, pública o privada, que pretende realizar un proyecto sometido a evaluación de impacto comunica esa intención al órgano ambiental competente acompañando una memoria-resumen del proyecto o actividad  y comunicándolo igualmente al órgano sustantivo[7]

El órgano ambiental realiza una fase preliminar de consultas con las personas, instituciones y Administraciones previsiblemente afectadas por el proyecto[8]. A continuación se procederá a redactar el estudio de impacto ambiental por el titular del proyecto, con el fin de determinar los efectos que el mismo puede provocar en el medio ambiente.

El procedimiento de evaluación de impacto busca asegurar una plena participación ciudadana habida cuenta de la naturaleza colectiva del derecho al medio ambiente por lo cual el estudio de impacto así como los documentos técnicos del proyecto son sometidos a un trámite de información pública por el plazo que establezca la normativa sectorial, la autonómica y, en su defecto, 30 días.

El estudio, junto con el resultado de la información pública (alegaciones de los particulares y observaciones del promotor), se remite a la autoridad ambiental para que ésta formule la declaración de impacto ambiental, determinando, a los efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto y, en su caso, establecerá las condiciones en que debe realizarse (Art. 18 Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental aprobado por Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre).

Si existe discrepancia sobre la realización o autorización del proyecto entre el órgano sustantivo o el órgano ambiental, bien sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto o sobre los condicionantes impuestos, resolverá el Consejo de Ministros o el órgano competente de la Comunidad Autónoma (Art. 4.2 Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y 20 del Reglamento).

En cuanto a la publicidad los Arts. 4.3 del  Real Decreto Legislativo y 22 del Reglamento establecen que la Declaración se hará pública en todo caso mediante su publicación en el correspondiente Boletín Oficial.

La Declaración de impacto tiene carácter vinculante para el órgano administrativo sustantivo salvo que se proceda de conformidad con lo previsto para los supuestos de discrepancias.

Debe destacarse que las condiciones impuestas en la declaración de impacto vinculan, al igual que las demás condiciones de la autorización, de tal forma que su incumplimiento permite a la Administración suspender la autorización e incluso proceder a su revocación, entendiendo que la misma sería una autorización condicionada, o bien proceder a la imposición de sanciones en el caso de proyectos privados.

En los proyectos públicos destaca el hecho de que la sentencia de la Sala  II del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2003 configure como un delito de prevaricación ex Art. 329 Código Penal el que la autoridad administrativa competente omita por inactividad dolosa la realización del preceptivo informe de impacto ambiental. Esta consideración penal permite asegurar una mayor diligencia administrativa en el cumplimiento de la normativa de evaluación de impacto que va más allá de la mera nulidad de pleno derecho del acto que apruebe el proyecto sin la preceptiva evaluación.

Por último, los Arts. 9 y 10 del Real Decreto Legislativo así como los Arts. 28 y 29 del Reglamento recogen la obligación, para el que ha comenzado a ejecutar un proyecto sin el preceptivo informe o bien ha falseado los datos para su realización o incumple las obligaciones impuestas, de restituir la realidad física y biológica a su estado anterior así como la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados.

Queda por último determinar las consecuencias de la aprobación de una obra, proyecto, plan o programa sin la evaluación de impacto ambiental en los supuestos en los que la misma es preceptiva.

Pese al tratamiento restrictivo de las irregularidades invalidantes en el derecho administrativo, lo cierto es que la ausencia de un trámite esencial del procedimiento determina su nulidad al amparo del Art. 62.1.e) de la Ley 30/92, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, así sentencias de 13 de julio de 1987 y de 12 de febrero de 2001. Si la sentencia de 20 de marzo de 2001 del Tribunal Supremo establece que “la declaración de impacto ambiental no es un requisito formal sin mayor trascendencia sino presupuesto de toda obra proyectada y ello porque el ambiente natural es un valor que los poderes públicos y no sólo los ciudadanos tienen el deber de respetar, ello permite entender que su omisión determinaría la nulidad de pleno derecho de la resolución administrativa.

Así lo entiende la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2003 que confirma una sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 26 de octubre de 1998 y, obiter dicta, la sentencia  del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2006 al indicar que “Sólo ante la ausencia del mencionado estudio, o ante una formulación de éste en términos tan vacíos e indeterminados que no pudieran ni siquiera ser suplidos a lo largo del procedimiento de evaluación de impacto, sería posible plantear si tales defectos determinarían, en su caso, la nulidad de la declaración final. Por el contrario, la mera omisión de algún dato (o incluso de alguna parte reglamentariamente exigible cuya ausencia pudiera ser suplida por otras) no tendrá dicho carácter invalidante. No es otro el criterio sentado en la sentencia de esta Sala de 9 de febrero de 2000 (recurso 18/1993 ) a tenor de la cual la falta del programa de vigilancia ambiental "constituye un mero defecto de forma del estudio de impacto ambiental, defecto que no puede ocasionar su invalidez, dado que sí contiene 'las medidas previstas para reducir, eliminar o comparar los efectos ambientales negativos significativos', completadas con las que más tarde puso de manifiesto la Agencia del Medio Ambiente, lo que constituye en verdad la esencia del estudio de impacto ambiental, constituyendo el programa un apartado accesorio de lo principal.

Pese a ello sentencias como las de 9 de abril de 1999 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Baleares o la de 12 de mayo de 1999 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria,  consideran que ello únicamente supondría la anulabilidad conforme el Art. 63 Ley 30/92.

En el caso de los planes y programas con naturaleza normativa, como es  el caso paradigmático de los planes urbanísticos, así sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1986, 20 de mayo de 1999, 9 de febrero de 2000 y  9 de julio de 2003 o STC 59/86 de 13 de mayo, su nulidad de pleno derecho vendría determinada preceptivamente por lo dispuesto en el Art. 62.2. Ley 30/92, si bien, a los efectos de su declaración, deberá tenerse presente la jurisprudencia que limita la alegación de los defectos formales en la elaboración de normas reglamentarias a lo que es el recurso contencioso administrativo directo, así sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2002, 10 de febrero de 2003 y 15 de marzo de 2006.


[1] Véase el artículo de Paloma Sanz Baos “Los principios de prevención y de cautela en el Derecho ambiental”, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, nº 19, Julio 2004.
[2] No obstante en España existe un cierto precedente en el Art. 29 del Decreto 2414 /1961, de 30 de noviembre, que aprobó el Reglamento de Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, el cual exigía la presentación de un proyecto técnico y una memoria descriptiva que recogiesen las posibles repercusiones sobre la sanidad ambiental y los sistemas correctores que se propusiese utilizar.
[3] DOCE 5-7-1985
[4] DOCE 14-3-1997
[5] DOCE 25-6-2003
[6] Pese a que pueda ponerse en tela de juicio la independencia del órgano ambiental respecto del promotor cuando ambos están encuadrados en una misma Administración lo cierto es que las divergencias son tan posibles como que la legislación de evaluación de impacto prevé expresamente los mecanismos de resolución, de los cuales hay frecuentes e importantes ejemplos en los Boletines Oficiales. Así el  Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 6 de mayo de 1999 (BOCAM 24-5) por el que se resolvió la discrepancia entre las Consejerías de Medio Ambiente y Economía y Empleo en relación a la evaluación ambiental negativa de una cantera situada en una Zona de Especial Protección para las Aves.
[7] En la legislación de la Comunidad de Madrid la Ley 2/2002 establece en su Art. 26 que el proyecto se presentará directamente ante el órgano sustantivo que lo remitirá al ambiental en quince días.
[8] La transposición de la Directiva 2003/35 dictada en aplicación del Convenio de Aarhus ha supuesto englobar en estas consultas tempranas a lo que la Directiva denomina “público interesado” dentro del cual se incluyen a las organizaciones no gubernamentales de carácter medioambiental. Así el Art.10.2 de la Ley 9/2006 y los Arts. 2.2 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

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