1.  INTRODUCCIÓN.

En los últimos años viene planteándose un constante debate sobre el papel que debe desempeñar el Estado en el mercado; sobre el alcance de la intervención de las Administraciones Públicas en el mismo al objeto de favorecer determinadas actividades, con el fin último de favorecer a sus ciudadanos o si, por el contrario, debe primar el liberalismo económico basado en el famoso principio del “Laissez faire, laissez passer”.

En ese sentido, las ayudas públicas a ciertas empresas o actividades económicas constituyen una manifestación del intervensionismo estatal en la economía cuya subsistencia resulta difícil de conciliar, prima facie, con las exigencias de la economía libre de mercado e, incluso, con el principio de igualdad consagrados, respectivamente, en los artículos 38[1] y 14[2] de nuestra Constitución, de 27 de diciembre de 1978[3].

Ahora bien, el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de la economía, de la cual cabría derivarse la existencia de un modelo económico capitalista, o de economía libre de mercado,  prevista en el citado artículo 38 CE, debe ponderarse o matizarse, necesariamente, con otra serie de preceptos de nuestra Carta Magna, en particular con los artículos 33.2[4], 128[5] y 131[6].

Así, como señala la STC 184/1981, de 16 de noviembre, la libertad de empresa “ha de ser compatible con el principio declarado en el apartado 1 del artículo 128”. La STC 96/2002, de 25 de abril (FJ 11º), determina que “hay que recordar que el art. 38 del Texto Constitucional dispone que los poderes públicos garantizan el ejercicio de la libre empresa de acuerdo con las exigencias de la economía general. Dicho mandato debe ser interpretado poniéndolo en relación, primero, con los artículos 128 y 131 CE [SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, F. 2; 111/1983, de 2 de diciembre, F. 10; y 225/1993, de 8 de julio, F. 3.B)].

Pero también, sensu contrario, debe admitirse que la iniciativa pública en la actividad económica ha de ser compatible con la libertad de empresa, es decir, que si se optase por un modelo económico de corte más intervencionista y social, sobre la base de los mencionados artículos 128 y 131, la libertad de empresa no se podría ver constreñida o limitada, sino que, nuevamente, se exigiría una ponderación entre ambos modelos. En ese sentido, la STC 22/1993, de 8 de julio (FJ 3º), mantiene que << la doctrina de este Tribunal ya ha establecido que este derecho constitucional -en el que predomina «el carácter de garantía institucional» [SSTC 83/1984 y 123/1991]-, al ser la economía de mercado el marco obligado de la libertad de empresa (STC 88/1986), de un lado «viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad>>.

De igual modo, la STC 37/1981, de 16 de noviembre (FJ 2º), especifica que “es forzoso precisar (…) el contenido del (…) artículo 38 de nuestra Ley Fundamental en cuanto reconoce «la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado». Como es obvio, tal precepto, en muy directa conexión con otros de la misma Constitución y, señaladamente, con el 128 y el 131, en conexión con los cuales debe ser interpretado, viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad”.

Esta cuestión incide en lo que tradicionalmente se ha venido en llamar la “Constitución económica”, es decir, la delimitación del modelo económico consagrado en nuestra Carta Magna. La STC 1/1982, de 28 de enero (FJ 1º), señala que “En la Constitución Española de 1978, a diferencia de lo que solía ocurrir con las Constituciones liberales del siglo XIX y de forma semejante a lo que sucede en más recientes Constituciones europeas, existen varias normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica; el conjunto de todas ellas compone lo que suele denominarse la constitución económica o constitución económica formal. Este marco implica la existencia de unos principios básicos del orden económico que han de aplicarse, con carácter unitario, unicidad que está reiteradamente exigida por la Constitución cuyo preámbulo garantiza la existencia de «un orden económico y social justo» y cuyo artículo 2.º establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales, tales como el 128, entendido en su totalidad; el 131.1, el 139.2 y el 138.2, entre otros. Por otra parte, la Constitución fija una serie de objetivos de carácter económico cuya consecución exige la adopción de medidas de política económica aplicables, con carácter general, a todo el territorio nacional (artículos 40.1, 130.1, 131.1 y 138.1)”.

De igual modo, la STC 64/1990, de 5 de abril (FJ 3º), previene que “Este Tribunal ha tenido ya, en diversas ocasiones, oportunidad de pronunciarse acerca del significado de la llamada «constitución económica», como conjunto de normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, resaltando la importancia que, especialmente en estados como el nuestro de estructura territorial compuesta, adquiere la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el ámbito nacional, como proyección concreta del más general principio de unidad que el art. 2 de la Constitución consagra -SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1.º; 11/1984, fundamento jurídico 5.º; 29/1986, fundamento jurídico 4.º)-.”

A este respecto, como explica CAZORLA PRIETO[7] “en el  momento en que se redacta el texto constitucional, junto al sector de economía privada, existía (…) un pujante sector público, que nos lleva a hablar de la existencia de una economía mixta. Era la época de las nacionalizaciones y de la intervención del Estado en la economía. Pues bien, en buena medida los primeros artículos del Titulo VII de la Constitución, Economía y Hacienda, se consagraron a delimitar el papel que pretendía darse a los poderes públicos en el campo económico y a acuñar los cauces por los que aquel debía transcurrir. Dentro de ellos ocupaba un lugar muy importante el precepto que ahora se examina[8]. Sin embrago, hoy es preciso tener en cuenta que las tendencias económicas en boga se inclinan por la liberalización del mercado y la libre competencia, al tiempo que se privatizan los servicios públicos e, incluso, la normativa comunitaria prohíbe, salvo algunas excepciones, que los poderes públicos alteren la libre competencia.” Este es, precisamente, el nuevo marco o escenario en el que se va a desenvolver la figura de las ayudas públicas, como se verá más delante.

 Las ayudas públicas tendentes a favorecer la economía nacional resultan ser, como ya se ha indicado, un ejemplo de la capacidad con que cuenta el Estado para actuar en el campo económico y, en especial, una demostración de la iniciativa pública del artículo 128.2. CE. Dichas ayudas interesan, en primer lugar, a los propios Estados que, a veces, desarrollan políticas proteccionistas presionados por su propia opinión pública preocupada por el mantenimiento de los empleos nacionales y por la excesiva dependencia del comercio internacional.

En segundo término, a las propias empresas que desarrollan su actividad en el ámbito europeo y que pueden verse obligadas a competir frente a otras empresas nacionales subvencionadas o ayudadas con fondos públicos. Es evidente que la concesión de un beneficio es selectiva por naturaleza, no puede sino favorecer a unas empresas en detrimento de otras[9]. Y, a veces, para poder financiar de manera directa o indirecta a determinadas empresas o sectores económicos es preciso gravar de manera especial a los restantes sectores por lo que éstos pueden resultar discriminados.

Por último, de manera especial a la Unión Europea. El régimen de las "ayudas de Estado" y de su supervisión por la Comisión Europea constituye una cuestión de suma trascendencia para el Derecho europeo, necesario para la consecución de los propios objetivos del Tratado, y representa una importante limitación para la autonomía de las políticas económicas de los Estados miembros.

En definitiva, la construcción de un mercado caracterizado por el libre juego de la competencia y el libre intercambio comercial entres los Estados miembros justificó la organización por las autoridades europeas de una “policía económica” que asegurase la compatibilidad de las acciones estatales con los principios básicos de la integración comunitaria asentada en los principios básicos de libre circulación de mercancías, libre circulación de personas, libre prestación de servicios y libre circulación de capitales[10]. Pero, sobre todo, el establecimiento de un mercado único interior puede verse en peligro por las políticas proteccionistas o de subvención de los Estados miembros.

Las instituciones europeas han afirmado que la principal prioridad de las normas de competencia es el establecimiento de dicho mercado único. Como señala la Comisión Europea[11], “la ayuda estatal puede minar la libre competencia no sólo al interferir el empleo más eficiente de recursos sino también al ser utilizada como barrera arancelaria y otras formas de proteccionismo”. Y el propio Tribunal de Justicia (TJCE, en adelante) ha mantenido la misma concepción desde sus primeros pronunciamientos.

[1] "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación". A este respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el contenido de la libertad de empresa debe entenderse no como el derecho a acometer cualquier empresa, sino como el derecho a iniciar en libertad una actividad empresarial (STC 225/1993, de 8 de julio, entre otras) pero sujeta siempre a ciertos límites (STC 227/1993, de 9 de julio). >. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el contenido de la libertad de empresa debe entenderse no como el derecho a acometer cualquier empresa, sino como el derecho a iniciar en libertad una actividad empresarial (STC 225/1993, de 8 de julio, entre otras) pero sujeta siempre a ciertos límites (STC 227/1993, de 9 de julio).

[2] Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. Como explica L. M. CAZORLA PRIETO (Comentarios a la Constitución, Coord. GARRIDO FALLA; Civitas 2001) la libertad de empresa es un derecho que coexiste con otros muchos dentro del texto constitucional de 1978, de manera que aquélla puede resultar matizada y limitada, particularmente por el principio de igualdad del artículo 14 CE.  Sobre la incidencia del principio de igualdad, véanse las SSTC de 24 de julio de 1984 y 88/1986, de 1 de julio.

[3] El hecho de que el sistema de economía de libre mercado reciba un respaldo en España por parte de la Constitución, frente a otros países en los que también rigiendo dicho sistema no ha necesitado tal respaldo, es destacado por GARCÍA-PELAYO (Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución, en Estudios sobre la Constitución Española de 1978, libros pórtico, ciencia política, facultad de Derecho, Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 1979).

[4] La función social de estos derechos (propiedad privada y herencia, reconocidos en el punto 1 del mismo artículo) delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes

[5] 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y, sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

[6] 1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución. 2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley. La STC 29/1986, de 20 de febrero, mantiene que el Tribunal debe señalar el artículo 131 responde previsión posible económica general como indica su propio tenor literal, los trabajos y deliberaciones parlamentarias para elaboración Constitución deduce también se refiere a conjunta, carácter global, actividad económica. Por ello, resulta claro la observancia tal precepto no es obligada constitucionalmente en= una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser.

[7] L. M. CAZORLA PRIETO, ob. cit.

[8] El artículo 128.2 CE; la aclaración es nuestra.

[9] J. L. ARPIO SANTACRUZ.  Las ayudas públicas ante el Derecho Europeo de la competencia. Aranzadi, Navarra, 2000

[10] G. FERNÁNDEZ FARRERES. El Régimen de ayudas estatales en la Comunidad Europea. Cuadernos de Estudios Europeos. Cívitas, Madrid, 1993.

[11] Séptimo Informe sobre ayudas estatales a la Industria y a otros sectores de la Unión Europea, Bruselas, 30 de marzo de 1999).