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La Ley estatal de Publicidad y Comunicación Institucional: análisis de algunos aspectos interesantes
Paloma Sanz Baos
Letrada de la Comunidad de Madrid
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. EL CARÁCTER BÁSICO DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY: LA TRANSFORMACIÓN DE UNA NORMA DE AUTOORGANIZACIÓN ESTATAL EN UNA NORMA BÁSICA VINCULANTE PARA TODAS LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN VIRTUD DE LA SOBREVENIDA DISPOSICIÓN FINAL 2ª. 3. DISPOSICIONES GENERALES. 3.1. Objeto y ámbito de la Ley. 3.2. Objetivos de las campañas institucionales. 4. LA COMISIÓN DE PUBLICIDAD Y DE COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL. 5. CONCLUSIONES.

INTRODUCCIÓN

Como señala JOSE MARÍA DE LA CUESTA RUTE[1] el Derecho no es indiferente al fenómeno publicitario, o, lo que es lo mismo, la publicidad demanda respuestas jurídicas. La publicidad, en el sentido estricto que nos interesa, es una especie dentro del género de la comunicación colectiva, fenómeno social de suma trascendencia, posible gracias a los llamados medios de comunicación social, que permiten que el mensaje llegue a un público tendencialmente ilimitado y potencialmente de forma simultánea. La comunicación colectiva es hoy un fenómeno social de primera importancia, que, junto a otros, tiene una vertiente política de singular relevancia en una sociedad democrática y pluralista. Por estas razones, el Derecho no ha permanecido ajeno a dicho fenómeno, y se afianza hoy día una rama jurídica que tiene como materia propia la comunicación colectiva, y que se denomina Derecho de la Información.

Dentro de esa rama jurídica, el Derecho de la Información, se ubica el Derecho de la Publicidad, cuyo objeto es una información de naturaleza específica --la información publicitaria. Finalmente, para ubicar el objeto del presente trabajo, dentro del Derecho de la Publicidad, hay normas que regulan la actividad publicitaria en tanto que actividad empresarial y profesional, mientras que otras se refieren a las cuestiones planteadas por la actividad publicitaria en el campo de la Administración Pública, del Derecho Penal, del Derecho del Trabajo, etc. En el presente trabajo nos interesa una parte muy concreta de la regulación de la actividad publicitaria por el Derecho Público: las normas relativas a la publicidad realizada por las Administraciones Públicas.

Entre las muchas leyes que, como es costumbre, se publican en los Boletines Oficiales durante los últimos días de cada año, se encontraba en 2005 la Ley estatal 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, en adelante LPyCI (B.O.E. nº 312, de 30 de diciembre de 2005). No era la primera vez que esta materia se regulaba a través de un texto legal en España, aunque es cierto que las leyes promulgadas hasta esa fecha tenían ámbito estrictamente autonómico; entre tales precedentes pueden citarse por orden cronológico la Ley 6/1996, de 26 de septiembre, de la Asamblea de Extremadura reguladora de la Publicidad Institucional[2], la Ley catalana 18/2000, de 29 de diciembre, por la que se regula la Publicidad Institucional, la Ley valenciana 7/2003, de 20 de marzo, de Publicidad Institucional de la Comunidad Valenciana, la Ley aragonesa 16/2003, de 24 de marzo, sobre Publicidad Institucional, y finalmente la reciente Ley andaluza 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Cataluña.

El objetivo del presente trabajo es poner de manifiesto los aspectos más interesantes de la Ley estatal 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, y su incidencia en las anteriores leyes autonómicas que habían regulado la misma cuestión.

2. EL CARÁCTER BÁSICO DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY: LA TRANSFORMACIÓN DE UNA NORMA DE AUTOORGANIZACIÓN ESTATAL EN UNA NORMA BÁSICA VINCULANTE PARA TODAS LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN VIRTUD DE LA SOBREVENIDA DISPOSICIÓN FINAL 2ª

Una primera diferencia entre los textos legales antes citados y el que se comenta en este trabajo salta a la vista: el ámbito de aplicación de cada una de esas normas. Así, las Leyes aprobadas por las respectivas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas restringen su aplicación a la Administración de la propia Comunidad Autónoma y a los entes locales situados en su territorio. En cuanto a la Ley estatal, en principio, limita su ámbito a la Administración General del Estado y entidades integrantes del sector público estatal (artículo 1), sin embargo una lectura más detallada pone de manifiesto la extensión parcial de su eficacia a cualesquiera otras Administraciones Públicas por la vía de considerar legislación básica su artículo cuarto, que bajo la rúbrica de «prohibiciones» establece lo siguiente:

«1. No se podrán promover o contratar campañas institucionales de publicidad y de comunicación:

a) Que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por los sujetos mencionados en el artículo 1 de esta Ley.
b) Que manifiestamente menoscaben, obstaculicen o perturben las políticas públicas o cualquier actuación legítimamente realizada por otro poder público en el ejercicio de sus competencias.
c) Que incluyan mensajes discriminatorios, sexistas o contrarios a los principios, valores y derechos constitucionales.
d) Que inciten, de forma directa o indirecta, a la violencia o a comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico.

2. Los mensajes o la presentación de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación no podrán inducir a confusión con los símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes empleadas por cualquier formación política u organización social.

3. No se podrán difundir campañas institucionales de publicidad que no se identifiquen claramente como tales y que no incluyan la mención expresa de la Administración o entidad promotora o contratante».

La disposición final segunda de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional (en adelante LPyCI) advierte que su artículo 4 tiene carácter de legislación básica en virtud de lo previsto en el artículo 149.1.18º de la Constitución Española; recordemos que este precepto constitucional reserva en exclusiva al Estado, entre otras materias, las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que garanticen a los administrados un tratamiento común ante ellas. Esta disposición final segunda fue uno de los aspectos más discutidos en sede parlamentaria durante la tramitación de la Ley, en la que podemos destacar los siguientes hitos.

En un principio, el Anteproyecto de Ley elaborado por el Gobierno carecía de esa disposición final segunda que otorga carácter básico al artículo 4. Así, el informe presentado ante el Consejo de Ministros del 1 de abril de 2005 por la Vicepresidenta Primera y Ministra de la Presidencia sobre tal anteproyecto destacaba que esa norma «obligará solamente a la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos (...)»[3]. El Proyecto de Ley se aprobó en el Consejo de Ministros de 15 de abril de 2005, y tal como se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 22 de abril de 2005[4] carece de cualquier disposición que otorgue carácter básico a alguno de sus artículos, por lo que se trataba originariamente de una norma de autoorganización de la Administración General del Estado.

El discurso del Presidente del Gobierno, Sr. D. José Luís Rodríguez Zapatero, en el Debate sobre el Estado de la Nación, celebrado en el Congreso de los Diputados el 11 de mayo de 2005 contiene una breve referencia a ese Proyecto de Ley; concretamente las palabras del Presidente fueron las siguientes: «(...) Con idéntico propósito hemos aprobado el Proyecto de Ley de Publicidad y Comunicación Institucional que prohibirá las campañas de autobombo y el favoritismo en la contratación de la publicidad institucional. Romperemos también, así, con uno de los peores hábitos recientes de una democracia, porque una democracia no es del todo sana, Señorías, si los Ministros se hacen publicidad con el dinero de los contribuyentes».[5] De estas palabras se deduce que uno de los principales puntos de la Ley para sus autores radicaba en lo que hoy es el artículo 4.1.a), que prohíbe promover o contratar campañas institucionales de publicidad y de comunicación que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, lo que el Presidente del Gobierno, Sr. D. José Luís Rodríguez Zapatero, calificaba como «campañas de autobombo».

Como se ha dicho, el alcance de esa prohibición se restringía inicialmente a la Administración General del Estado. La ampliación de su ámbito de aplicación al resto de Administraciones se produjo en virtud de una enmienda presentada en el Congreso por el Grupo Parlamentario de Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds. Dicha enmienda consistía en añadir una nueva disposición final, que otorgase carácter básico al artículo 4, y se motivó por sus autores en los siguientes términos: «las prohibiciones contenidas en el artículo 4 obedecen a los principios de no utilización partidaria de los recursos públicos, de lealtad institucional y de respeto a los principios, valores y derechos constitucionales, principios que han de presidir el desarrollo de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación de todas las Administraciones Públicas».[6]

El informe de la Ponencia que examinó el Proyecto no aceptó esta enmienda,[7] pero sí lo hizo el Dictamen de la Comisión Constitucional de 6 de octubre de 2005.[8] La aprobación del Proyecto de Ley en el Pleno del Congreso el 20 de octubre de 2005 aceptó íntegramente el texto de la Comisión, por lo que se incluyó la polémica disposición final segunda. Más tarde, durante su debate en el Senado, una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario del PNV propuso suprimir esa disposición, lo que fue aprobado en la votación celebrada por la Cámara Alta con el voto de aquel Grupo Parlamentario y el del Partido Popular. Sin embargo, finalmente, al volver el texto al Congreso de los Diputados, la votación definitiva celebrada el 22 de diciembre de 2005 desestimó las enmiendas introducidas en el Senado, y aprobó el texto definitivo de la Ley tal como se había aprobado en la primera votación en el Pleno de la Cámara Baja, es decir otorgando carácter básico al artículo 4. Quedó de esta manera consumada la transformación de una norma autoorganizativa solo aplicable a la Administración General del Estado en una norma básica, de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas.

Cabe preguntarse si se han visto afectadas por ese carácter básico del artículo 4 LPyCI algunas de las precedentes leyes autonómicas reguladoras de la publicidad institucional. La respuesta ha de ser afirmativa, al menos en cuatro casos:

  • La Ley catalana 18/2000, de 29 de diciembre, reguladora de la Publicidad Institucional: Su artículo 3.2.d) señala que «...la publicidad institucional tiene por objeto informar de las actividades o proyectos llevados a cabo por la Administración Pública en el ámbito de sus atribuciones o competencias».
  • La Ley aragonesa 16/2003, de 24 de marzo, sobre Publicidad Institucional: Su artículo 3.2.b) indica que «la publicidad institucional está al servicio de los ciudadanos, y debe cumplir los siguientes objetivos...informar sobre la existencia, composición y funcionamiento de las instituciones públicas; sobre las actividades y proyectos ejecutados, y sobre los servicios prestados por cada Administración Pública en el ámbito de sus atribuciones y competencias».
  • La Ley valenciana 7/2003, de 20 de marzo, de Publicidad Institucional: El artículo 2.1.a) indica que «a efectos de la presente Ley se entenderá por publicidad institucional la que realicen las instituciones, administraciones públicas y demás entes públicos de la Comunidad Valenciana (...) a través de campañas destinadas a alguno de los siguientes fines (...) la difusión de las actividades, proyectos y resultados de la administración anunciante».
  • La Ley andaluza 6/2005, de 8 de abril, por la que se regula la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía: señala el artículo 3.i) que «(...) se entiende como actividad publicitaria de las Administraciones Públicas la dirigida a informar, con carácter general, sobre los proyectos y resultados en la gestión pública».

La primera conclusión que salta a la vista con la lectura de esas normas es que, sea cual fuere el signo político del partido político en el poder, en todas las leyes autonómicas reguladoras de la publicidad institucional, se admitía la exhibición de los resultados o logros de gestión obtenidos; tanto en las gobernadas por el PSOE (caso de Andalucía o Aragón), o por el Partido Popular (caso de la Comunidad Valenciana) o por Convergencia i Unió (caso de Cataluña). Y la segunda conclusión deducible es que estas normas autonómicas se han visto sorpresivamente afectadas por una norma estatal a la que se ha investido de carácter básico solo al final de su elaboración, y de una manera harto discutible. No obstante, mientras dicho carácter básico no sea impugnado ante el Tribunal Constitucional por alguno de los Gobiernos autonómicos afectados, y recaiga, en su caso, la correspondiente sentencia, no hay más salida jurídica que acatarla.


[1]DE LA CUESTA RUTE, JOSÉ MARÍA. Curso de Derecho de la Publicidad. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra, S.A. (EUNSA), 2002, p. 24 y ss.

[2]Derogada por la disposición adicional 19ª de la Ley 7/2003, de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Extremadura para 2004.

[3] Dicho informe puede leerse en la página www.la-moncloa.es, introduciendo en su buscador la expresión «publicidad y comunicación institucional». Aparecen así los principales documentos relacionados con la elaboración de ese Proyecto de Ley.

[4]Puede consultarse el texto de Proyecto de Ley en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, núm. 34-1. Está disponible en la página web del Congreso de los Diputados: www.congreso.es.

[5]Texto íntegro del discurso del Presidente del Gobierno localizable en www.la-moncloa. es

[6]Enmienda publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VIII Legislatura. Serie A: Proyectos de Ley, núm. 34-6, de 21 de junio de 2005.

[7]Este informe puede leerse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VIII Legislatura. Serie A: Proyectos de Ley, núm. 34-9, de 4 de octubre de 2005.

[8]Dictamen publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VIII Legislatura. Serie A: Proyectos de Ley, núm. 34-11, de 13 de octubre de 2005.

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