INFORME DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2011. CONTRATACIÓN. EL PROYECTO BÁSICO DE OBRAS Y DE EJECUCIÓN PUEDEN SER CONTRATADOS INDEPENDIENTEMENTE EN DETERMINADOS SUPUESTOS.

 

Modalidad de informe: Informe.

Área temática: Contratación.

Informe vigente.

 

Se recibe en esta Intervención General, procedente de la Dirección General de infraestructuras y Servicios de la Consejería de Educación y Empleo, discrepancia planteada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88.1.a) de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid y en el artículo 16 del Decreto 45/1997, de 20 de marzo, por el que se desarrolla el Régimen de Control Interno y Contable Ejercido por la Intervención General de la Comunidad de Madrid.

 

En dicho escrito se pone de manifiesto la disconformidad de la Dirección General de infraestructuras y Servicios a tramitar un procedimiento de convalidación de un contrato menor de servicios, tal como se propone por la Intervención Delegada en dicha Consejería, fundamentado en la existencia de un posible fraccionamiento irregular del objeto de un contrato administrativo.

 

De conformidad con el artículo 29 del citado Decreto 45/1997, que regula el procedimiento de convalidación, el informe emitido por la Intervención Delegada no tiene naturaleza de fiscalización, en consecuencia, si el mismo no tiene cualidad de informe fiscal desfavorable, es decir, de escrito de reparo, no se dan las condiciones para que pueda plantearse formalmente una discrepancia que haya de resolver este Centro Fiscal al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley 9/1990 y del artículo 16 del Decreto 45/1997 citados anteriormente.

 

No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que sobre el fondo del asunto subyace una discrepancia entre el órgano gestor y la Intervención Delegada, esta Intervención General considera conveniente formular consideraciones a la vista del análisis realizado de los expedientes de contratación remitidos y que son objeto de controversia.

 

ANTECEDENTES

 

La Dirección General de infraestructuras y Servicios aporta documentación en la que consta que se han tramitado dos contratos administrativos menores de servicios, siendo sus respectivos objetos la redacción de un proyecto básico y la redacción de un proyecto de ejecución, para la construcción de un centro docente en un municipio de la Comunidad de Madrid.

 

Por una parte, se tramita un contrato menor de servicios correspondiente al documento contable ADOK ________, que tiene un importe de 21.240,00 euros (IVA incluido), cuyo objeto, según se indica en la descripción del gasto del documento citado, es ¿redacción del proyecto básico de construcción del centro de enseñanza infantil y primaria de Línea 3¿, al que se acompaña factura emitida el 13 de septiembre de 2010. El documento contable fue fiscalizado favorablemente el 27 de enero de 2011 y posteriormente contabilizado.

 

Por otra parte, se tramita un contrato menor de servicios correspondiente al documento contable ADOK ______________, que tiene un importe de 21.240,00 euros (IVA incluido), cuyo objeto, según se indica en la descripción del gasto del documento citado, es ¿redacción del proyecto de ejecución para la construcción del centro de enseñanza infantil y comedor¿ al que se adjunta factura de 21 de septiembre de 2010.

 

 

Con la recepción de este segundo documento contable, en la Intervención Delegada se plantea, que se esté fraccionando la contratación del proyecto de obras de construcción del colegio en varios contratos menores, y se propone la convalidación del expediente.

 

Remitida la documentación de los mencionados expedientes de contratación a este Centro Fiscal, se considera oportuno realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

I

 

La Ley 30/2007, de 30 de Octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), y su normativa de desarrollo, al regular el proyecto de obras y la documentación que lo integra, no distingue entre estos dos tipos de proyectos (básico y de ejecución) sino que se refiere al proyecto de obras de forma unitaria.

 

En los términos previstos en la propia Ley, el artículo 105[1] de la misma, determina que, para poder proceder a la adjudicación de un contrato de obras es preceptivo que se apruebe el correspondiente proyecto, sin distinguir, como se ha mencionado anteriormente, entre proyecto básico y de ejecución.

 

Ha sido la legislación sobre edificación, en concreto el artículo 6.3 del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de Edificación[2], la que los menciona, al permitir que el proyecto de obras pueda desarrollarse en dos etapas: básico y de ejecución, destacando el propósito de cada uno de ellos, así:

 

¿A efectos de su tramitación administrativa, todo proyecto de edificación podrá desarrollarse en dos etapas: la fase de proyecto básico y la fase de proyecto de ejecución. Cada una de estas fases del proyecto debe cumplir las siguientes condiciones:

 

a)     El proyecto básico definirá las características generales de la obra y sus prestaciones mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido será suficiente para solicitar la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente para iniciar la construcción del edificio¿

 

b)     El proyecto de ejecución desarrollará el proyecto básico y definirá la obra en su totalidad sin que en él puedan rebajarse las prestaciones declaradas en el básico, ni alterarse los usos y condiciones bajo las que, en su caso, se otorgaron la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas.¿

En consecuencia, a la luz de este precepto se observa la diferente finalidad para la que está concebida cada una de las dos etapas de todo proyecto de edificación: El proyecto básico para solicitar la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas, y el proyecto de ejecución para iniciar la construcción del edificio, desarrollando el proyecto básico y definiendo la obra en su totalidad.

 

Sin embargo, hay que tener presente que proyecto básico y proyecto de ejecución están interrelacionados, de tal forma que ambos son necesarios para que pueda aprobarse un proyecto de obras. En el anejo III del citado Real Decreto, en el que se recoge la terminología empleada en el mismo, se describen los términos proyecto básico y proyecto de ejecución, a los efectos de utilizarlos en la aplicación del Código Técnico de Edificación, conforme al significado en él reflejado:

 

¿Proyecto básico: fase del trabajo en la que se definen del modo preciso las características generales de la obra, mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, una vez obtenido el preceptivo visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente para iniciar la construcción.

 

Proyecto de ejecución: fase del trabajo en la que se desarrolla el proyecto básico, con la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos, definiendo la obra en su totalidad. Su contenido será el necesario para la realización de las obras contando con el preceptivo visado colegial y la licencia correspondiente.¿

 

II

 

Para poder determinar si sería posible la contratación de los dos tipos de proyectos de forma separada, es preciso considerar, tal como se ha mencionado anteriormente, que dichos proyectos son, a efectos de su tramitación administrativa, dos etapas del proyecto de edificación, que deben cumplir cada una de ellas unas condiciones específicas y que están concebidas para una diferente finalidad, manteniendo, sin embargo, una interrelación, y siendo necesarias ambas para aprobar el proyecto de obras.

 

En este sentido, hay que destacar que la tramitación administrativa de dos expedientes de contratación exige, con carácter previo, el respeto al artículo 74 apartados 2 y 3 de la LCSP, que señalan:

 

¿2. No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.

 

3. Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto.

 

Asimismo podrán contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse en una obra, tal y como ésta es definida en el artículo 6, cuando dichas prestaciones gocen de una sustantividad propia que permita una ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada habilitación.

 

En los casos previstos en los párrafos anteriores, las normas procedimentales y de publicidad que deben aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se determinarán en función del valor acumulado del conjunto, salvo lo dispuesto en los artículos 14.2, 15.2 y 16.2.¿

 

A este respecto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en su informe 16/09, de 31 de marzo, establece que ¿debe tenerse en consideración que el mencionado precepto ha de entenderse como una norma que tiene por objeto tratar de evitar el fraude legal tendente a la elusión de la aplicación de los procedimientos ordinarios de contratación. No es su finalidad, según esto, obligar a agrupar en un solo contrato todas las prestaciones que tengan idéntica naturaleza, salvo que éstas estén dotadas de una cierta unidad de carácter funcional u operativo, cuyo tratamiento contractual por separado redundaría en detrimento de la correcta gestión del interés público.

 

Al hacer la afirmación anterior quiere decirse que el objeto del contrato debe estar integrado por todas aquellas prestaciones que estén vinculadas entre sí por razón de su unidad funcional impuesta por una mejor gestión de los intereses públicos. Ello, a su vez, supone que, ¿a sensu contrario¿ cuando del tratamiento unitario de todas estas prestaciones se derive un beneficio para el interés público que deba decaer ante un mayor beneficio derivado de su contratación por separado o cuando ésta sea exigencia de la necesidad de dar cumplimiento a una disposición legal, la contratación por separado de las diferentes prestaciones no debe considerarse contraria a lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Ley¿.

 

La Intervención General de la Administración del Estado, en su informe de 20 de abril de 2009, por su parte, recoge esta misma interpretación del artículo 74.2 y 3 de la LCSP, resaltando la importancia de justificar la unidad funcional.

 

Por tanto, el proyecto básico podría contratarse de forma independiente, cuando concurran, y se justifiquen convenientemente en el expediente, los requisitos que lo conforman como unidad funcional. Es decir, su objeto debería quedar perfectamente definido y ser independiente del objeto de un proyecto de ejecución tramitado posteriormente. En el expediente de contratación del proyecto básico deberían quedar claramente identificados cuales son los elementos esenciales del contrato a los efectos de la LCSP, deberían acreditarse la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse y la idoneidad de su objeto y contenido, tal como establece el artículo 22 de la LCSP[3].

 

Sin embargo, también podrían contratarse por separado el proyecto básico y el proyecto de ejecución, tal como señala la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, entre otros en el mencionado informe 16/09, cuando, aún constituyendo una única unidad funcional, pudiese haber un mayor beneficio para el interés público, o exigencias legales, que justificasen dicha contratación separada.

 

 

III

 

Una vez examinada la normativa y la doctrina existentes, debemos analizar, en concreto, los expedientes tramitados por la Dirección General de infraestructuras y Servicios.

 

El escrito de discrepancia del Centro gestor, plantea que, una vez que se dispone de un proyecto básico completo de un colegio de nueve unidades, comedor y gimnasio, la Consejería decide, dentro del ejercicio de sus competencias en materia de planificación de las infraestructuras educativas, que es suficiente la construcción de tres unidades y comedor.

 

Sin entrar, en ningún caso, a enjuiciar la competencia de planificación mencionada que corresponde a la Consejería, es preciso señalar, sin embargo, que de conformidad con la documentación enviada a este Centro Fiscal no parece que en el caso analizado se haya procedido a la correcta tramitación de los dos contratos menores de servicio, con elaboración y aprobación de los dos proyectos correspondientes, y una separación clara de la documentación que a cada expediente debe acompañar.

En primer lugar, en la memoria que integra el expediente de contratación del proyecto de ejecución, se establece literalmente: ¿Se trata de un encargo en MISIÓN COMPLETA, en sus fases de Proyecto Básico, y de Ejecución¿para la construcción de un centro de educación infantil¿¿. Por tanto, del trabajo encomendado se infiere que el objeto del contrato de servicios que celebra la Dirección General de Infraestructuras y Servicios con el técnico competente, comprende tanto la redacción del proyecto básico, como la elaboración del proyecto de ejecución. Si el encargo es completo, no parece que haya podido haber una primera contratación de un proyecto básico, y posteriormente, tras la planificación correspondiente, una contratación del proyecto de ejecución.

 

En segundo lugar, el Pliego de Prescripciones Técnicas que rige la contratación del Proyecto Básico estipula, en su cláusula segunda: ¿¿Para poder acometer este trabajo con el máximo control y eficacia, se encomienda la redacción del proyecto de Ejecución a Técnico competente¿Una vez que por la Dirección General de Infraestructuras y Servicios de la Comunidad de Madrid son conocidas las necesidades para el desarrollo del Proyecto Básico, se hace necesario en la actualidad que a la mayor brevedad se contrate dicha Asistencia Técnica, con el fin de tener disponibles el Proyecto para su contratación en el presente ejercicio¿, por lo que parece que el servicio convenido comprende la redacción completa del proyecto de obras, con el proyecto básico, y a la vez el de ejecución.

 

Finalmente, la proximidad de las fechas de las facturas emitidas por el arquitecto, en concepto de honorarios por la redacción del proyecto básico, el 13 de septiembre de 2010, y en concepto de redacción del proyecto de ejecución, el 21 de septiembre de 2010, así como el resto de la documentación, parcialmente mencionada, que forma parte de ambos expedientes, lleva a considerar que el objeto del contrato fue un único proyecto, que no existen dos unidades funcionales diferenciadas, y que el breve lapso de tiempo transcurrido no justifica la tramitación separada de ambos proyectos, toda vez que la contratación de las dos etapas, se justifica, porque elaborado el proyecto básico, y por tanto, recibido de conformidad por la Administración, se pueden adelantar trámites como la solicitud de licencias, que permitirán que el posterior proyecto de ejecución defina la obra en su totalidad y se ajuste a los usos y condiciones bajo las que, en su caso, se otorgaron la licencia municipal de obras, las concesiones u otras autorizaciones administrativas.

 

 

De las consideraciones anteriores se derivan las siguientes

 

 

CONCLUSIONES

 

1.- Existe la posibilidad de contratar por separado proyecto básico y proyecto de ejecución cuando se configuren como unidades funcionales distintas e independientes y susceptibles de utilización por separado.

 

2.- También cabe la contratación por separado de ambos proyectos cuando, aún constituyendo una única unidad funcional, pudiese haber un mayor beneficio para el interés público, o exigencias legales, que justificasen dicha contratación independiente.

 

3.- En el expediente remitido a esta Intervención, no se justifica adecuadamente que se haya tramitado la contratación de dos unidades funcionales distintas, ni que exista mayor beneficio para el interés público, o exigencia legal alguna, y siendo así, para la contratación de una única unidad funcional no se ha seguido el procedimiento establecido en la LCSP.



[1] Artículo 105 LCSP: ¿¿, la adjudicación de un contrato de obras requerirá la previa elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto que definirá con precisión el objeto del contrato.¿

 

[2] Con anterioridad, el Real Decreto 2512/1977, de 17 de junio, por el que se aprueban las tarifas de honorarios de los arquitectos en trabajos de su profesión, vigente parcialmente, ya distinguía, a efectos de tarifación y como fases de un trabajo de edificación: el estudio previo, el anteproyecto, el proyecto básico, el proyecto de ejecución, la dirección de obra y la liquidación y recepción de la obra.

[3] Artículo 22 de la LCSP: ¿Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación.¿